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Esta ley fue una iniciativa original de los entonces senadores, Reinaldo Gargano (Partido Socialista), actual Ministro de Relaciones Exteriores y la también socialista senadora Mónica Xavier. Sin embargo el proyecto que ellos habían planteado, era sustancialmente diferente a la actual. Tomaron la iniciativa ante una preocupación propia y que recogían de otros sectores sociales, acerca de manejos que se estaban haciendo de los envases, el manejo de los residuos, derivados de envases y sus consecuencias muy diversas.

El desencadenante público fue el acontecimiento fatal protagonizado por un muchacho que fue arrastrado por el agua, cayendo por una boca de tormenta al saneamiento, provocando su muerte. Y aunque lo vieron y trataron de sacarlo, después de pasada la tormenta no encontraron el cuerpo. Y ahí apareció a la luz, una realidad oculta, que los técnicos probablemente conocían, pero la gente no, ya que fue la prensa en general, donde se mostraron públicamente inmensos tubos de saneamiento que estaban tapados totalmente de basura y lo que más se veía era el plástico, los envases. Incluso las cañadas estaban colmadas de materiales y no se veía el agua.

El niño no murió por el plástico ni por la basura, murió porque cayó en la alcantarilla, pero todo eso desembocó en una preocupación que pasó al parlamente, que terminó en un proyecto de ley bastante distinto a este. Un proyecto de ley original, que establecía prohibiciones, que colocaba al plástico más que a los envases, en el ojo de este problema, y la comisión del medio ambiente del Senado, resolvió el consultar a los distintos sectores involucrados; a la Cámara de Industrias, que generó comentarios ha ese proyecto de ley, en la intención de que existiera un proyecto pero reorientado y también consultó a la DINAMA, que también propuso un texto, que no fue un proyecto de ley remitido por el poder ejecutivo, pero recorrió todo el camino, con participación de la CIU, y de las Ongs. Que existiera una preocupación parlamentaria, era algo bueno, pero había que encausarla, darle marco técnico, jurídico y realidad. Nació por ese motivo fatal, con una primera solución descabellada, eliminar los plásticos, pero fue encausándose en algo más acorde. Nosotros éramos bastante optimistas que un proyecto de esta naturaleza fuera a ser aprobado. Y fue rápidamente aprobado, estamos hablando que para noviembre de 2004 esto estaba promulgado y la ley 7849 estaba vigente. Este proyecto de ley ya no es un proyecto de ley sobre plásticos, es un proyecto de ley sobre residuos de envases. Y si bien fue muy discutido, más bien apunta a compatibilizar que a prohibir, y busca poner las cosas en términos más equilibrados. Hay intentos de proyectos en toda Latinoamérica, en Argentina hay una ley de envases, pero tan concretos en su solución y tan abarcativos en su alcance no conozco. Sí hay en Europa.

Si bien la primera alternativa fue decir, “se prohíben los envases no retornables”, lo que hace esta ley es reconocer la posibilidad de que existan también los envases no retornables, pero tienen que tener un mecanismo de gestión. Y lo que hace esta ley es cambiarle el rótulo, cambiarle la carátula al residuo. Es decir, el envase post consumo deja de ser un residuo urbano común, del cual es responsable el consumidor, para pasar a ser un residuo especial, sujeto a un régimen jurídico diferente, del cual no sólo es responsable el consumidor, sino que mantiene responsabilidad quien lo puso en el mercado. Este proyecto de ley, lo que hace es reconocer que existen distintos actores con responsabilidades diferentes, el consumidor, el intermediario, el distribuidor, el comerciante, el envasador, el fabricante, el importador. Todos tienen responsabilidad alguna, pero lo más importante es que cambia el concepto del derecho tradicional, de que el responsable es el generador, y en este caso el generador es el consumidor final, entonces lo que hace, es cambiar ese concepto. Podemos decir de distintas maneras, podemos decir que; el generador es quién lo pone en el mercado, opción uno, o podemos interpretar que lo que hace es extender la responsabilidad del fabricante o del importador, más allá de que sea o no el generador. El importador o el fabricante no es el generador del residuo, pero le importa una responsabilidad más allá de la mera responsabilidad de ser fabricante o importador. Tal como si fuera de alguna manera el generador, no lo obliga a dar tratamiento a cada envase, sino a tener un sistema.


Dr. Marcelo Cousillas de la Dirección Nacional del Medio Ambiente (DINAMA)

¿Qué ocurre con un importador de productos envasados, es responsable de ese envase?

La base que usa la ley, es también para el importador de un producto envasado que se pone al consumo. Si estamos hablando de un producto que va a ser utilizado por otro fabricante y transformado y luego puesto al consumo, es otra situación. Pero si se trata de un importador y un producto terminado que deriva al consumo, no tiene diferencia ese importador del tratamiento que tiene el fabricante local. Aquí se están respetando las reglas del comercio internacional, y dando igualdad de condiciones al fabricante local. Sea importador o sea fabricante local y se trata de un producto terminado que se pone al consumo, entonces van a tener que cumplir lo que dice esta ley.

¿Como se implementa ese sistema?

Toda persona física o jurídica que envase o importe productos envasados con destino al mercado nacional, deberá inscribirse en un registro que llevará el ministerio de Medio Ambiente y deberá cumplir con las condiciones que establezcan el ministerio y la ley.

Sin obtener el certificado de inscripción, no podría importar ni vender ni comprar envases. La ley trató de alcanzar a todos los actores del sistema, fabricantes de envases y envasadores con ciertas obligaciones, e incluso alcanza a las preformas como elementos intermedios de la cadena. Lo que dice esta ley es que para obtener el certificado de inscripción, se necesita tener, ya sea solo, asociado con otro, o con muchos, un sistema de gestión aprobado por la autoridad ambiental, que establezcan mecanismos de retornabilidad del envase post consumo. La ley no establece cual es ese mecanismo, si es obligatorio, si es voluntario, si es con costo o sin costo. Tampoco dice que lo deba ejecutar el importador o el fabricante. Lo que dice es que el importador o el fabricante, es responsable de que ese sistema se implemente y de que produzca ciertos resultados, que son los porcentajes de retornabilidad que se requieren. Todas estas iniciativas tienen sus riesgos, estamos hablando de una ley que no ha sido totalmente implementada, de manera que todavía no tenemos la experiencia a cerca de cómo se va a terminar de implementar y de cuales van a ser sus resultados, que es lo más importante que se busca. Las empresas deberán contar con un plan de gestión o bien, de los residuos de envases, o de los envases usados derivados de sus productos. Puede ocurrir que todos los fabricantes de productos que envasan en plásticos flexibles se juntan y hacen un solo plan, sería perfecto. Lo que el Estado no quiso hacer, fue ser el que gestionara algún sistema. Por eso va recaer en los industriales quiénes dijeron; “nosotros lo hacemos, elegimos el sistema, porque vamos a ser los que corremos con los costos”. En definitiva los involucrados traerán un plan, lo analizamos, nos comprometemos a un resultado común, y ese resultado debe cumplirse, ya que se va a monitorear anualmente. El que no cumpla con las disposiciones fijadas, va a estar sujeto a sanciones, multas, que puede llegar a la imposibilidad de envasar o de vender e incluso a la clausura.

¿Cuál es la meta que se fijó el Estado con esta ley?

Esta ley no está reglamentada aún, y la reglamentación va a establecer esos porcentajes. En Uruguay tiene algunas experiencias previas, que me parecen son importantes de considerar. Todo comerciante debe tener en su punto de venta, instructivos y puntos de retorno de acuerdo al sistema que corresponda al plan de retornabilidad de los productos que venda. Por otra parte, esta ley establece que los gobiernos departamentales, responsables de la recolección de los residuos domiciliarios y urbanos, establezcan a su vez normativas complementarias para evitar que estos residuos establecidos en la ley, se vean mezclados o saturados con el resto. En la primera etapa se va a aplicar esta ley a los envases de aguas, refrescos u otros líquidos destinados al consumo humano o que sirvan para la preparación o cocción de alimentos así como aquellos que contengan soluciones aptas para la desinfección y limpieza. Quedando además comprendidos dentro de esta definición, las bolsas de plástico cuando sean utilizadas como envases.

Se comienza justamente en el sector que ya tenía adelantado un camino, por el propio convenio del 98 de recolección voluntaria. En segundo lugar, se amplía a los sectores de preparación y cocción como los aceites, por ejemplo, que ya habían entrado en negociaciones en su momento, aunque se habían quebrado, porque no había diálogo entre importadores y fabricantes locales, pero ahora esta ley los obliga por igual. También se agregan los productos de limpieza y desinfección, con el cuál se estaba a punto de cerrar un convenio cuando aparece esta iniciativa legal.

¿Hay alguna instrumentación para la codificación de los productos?

Esa sería en una primera etapa, una de las iniciativas que están planteadas tanto para los envases locales como también para los importados, para que deban incorporar en el envase su codificación correspondiente. Lo que sucede es que en definitiva el envasador, que es el que va a tener que justificar que cumplió con su cuota de retornabilidad, va a querer que el que le venda el envase, le entregue un producto que pueda a su vez identificar y controlar. Puede plantearse, que se establezca un plan de gestión por empresa, y pueda tener un recolector exclusivamente para sus envases codificados, pero va a ser algo muy difícil. Lo que se ha visto con las embotelladoras de refresco, un sistema que funcionó, era que se recogía todo lo que había post consumo en forma indiscriminada, es decir sin importar quién era el fabricante.

¿Esta ley replanteará de alguna manera el sistema informal de recolección?

Hay una realidad de país, que sin duda son los sistemas informales de recolección, los hurgadores. Por eso creemos que esta ley también tendería a la formalización de buena parte de esta situación. Cuando el envase vale, ya no está en la calle. Antes de la crisis del 2002, el envase estaba en la calle porque no valía, y el sistema voluntario estaba fuertemente subsidiado por las empresas, porque el envase no tenía valor. Hoy el envase no está en la calle porque tiene un valor de compra. Conocemos todos que hay un circuito formal y también uno informal de gente y también de empresas. Por eso este camino traerá alternativas para que desde la propia implementación, se abran puertas, para que la gente que hoy está de manera informal, y en una situación marginal, puedan incorporarse y se le den herramientas. Para implementar este mecanismo, la administración podría sacar una reglamentación por sí misma, pero eso no va ni con la política del gobierno ni con las propias directivas de la legislación ambiental que tenemos, que implican participación y una implementación descentralizada. Todo eso requiere consensos, acuerdos, realidades que llevan tiempo.

30 de Noviembre de 2005
Montevideo Uruguay

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